2025 年1月,特朗普再次入主白宫,开启特朗普2.0时代。上任的同一天,特朗普宣布给予TikTok“不卖就禁用”法律75天宽限期,同时要求母公司出售50%股权给美国。此时,自2020年7月特朗普宣布将禁止TikTok在美国运营开始已过去了将近5年的时间,随着特朗普2.0时代的来临,TikTok的命运可能初见分晓。精明的商人加上政治霸权,TikTok如同待宰的羔羊。
借着TikTok这个话题,我们谈一谈特朗普与美国出口管制的变化。
出口管制兴于特朗普1.0
与打压TikTok一样,出口管制扩大化也是特朗普1.0时代的杰作,因为2016 年特朗普首次上任时,美国出口管制清单中国实体数量寥寥无几。美国出口管制主要以清单制裁方式实施。根据惩罚的原因和力度不同,分为被拒绝人员清单(DPL)、实体清单(EL)、未经核实清单(UVL)以及军事最终用户清单(MEU)。从实施惩罚的力度看,DPL大于MEU大于EL大于UVL。
2018 年 8 月,特朗普签署《出口管制改革法案》(Export Control Reform Act,简称 ECRA),将出口管制正式立法,同时扩大出口管制范围,强化“新兴和基础技术”出口管制等。出口管制政策的主要目标已从防止大规模杀伤性武器、机器和运载工具的扩散,转变为巩固科技霸权、维护科技领先地位,打压竞争对手的手段。
2020 年4 月,大幅减少针对中国的许可证豁免:政策《出口管制条例》(EAR),:针对中国等在商业国家表格分组中被列为D1类的国家取消民用许可证豁免;增加对“中国涉军用户”管控,将向中国军事最终用户的出口、再出口及国内转移纳入最终用户管控范围;新增电子出口信息申报要求,要求所有 CCL 清单物项不论价值高低,不论出口是否需要许可证,只要向中国、俄罗斯与委内瑞拉出口均须申报;取消涉及 A1 类国家及中国香港对中国等D1 类国家再出口的许可证豁免。
2020 年 5 月,取消中国香港地区优惠政策:2020 年 5 月,特朗普宣布撤销《1992 年美国香港政策法案》赋予中国香港地区有别于中国内地的特殊待遇。2020 年 6 月,美国商务部宣布暂停所有适用于中国香港地区的许可证例外。2020 年 12 月,美国商务部基于13936 号行政令发布最终规则(Final Rule),不再允许中国香港特别行政区比中国内地适用更多出口管制许可证例外。
拜登任期的接力棒
2021 年5 月,拜登主导成立半导体联盟,其中既包括来自美欧等国家和地区的半导体生产企业,也包括来自印尼和刚果金的掌握光伏产业链上游原材料企业。2022 年 3 月,美国政府提议与韩国、日本、中国台湾地区建立“芯片四方联盟(CHIP4)”,旨在建立由美国主导的半导体生态闭环。
2022 年 8 月,美国总统拜登签署《2022年芯片与科学法案》。除了加大对美国境内芯片等技术领域的政府补贴外,同时要求被补贴的实体不得参与中国等国家在半导体产能领域的重大交易;限制中国企业参与美国制造项目。
2022年10月,美国商务部修订 EAR。对先进计算芯片进行限制;对美国人参与中国境内集成电路开发和中国半导体制造设置严格限制;将中国 31 家实体列入 UVL 清单。
2023 年 1 月,美国、日本和荷兰原则上达成一致,将在半导体生产设备领域对中国联合实施出口管制。2023 年 7 月,日本正式对 23 种半导体生产设备实施出口管制。2023 年 9 月,荷兰宣布对非欧盟出口半导体生产设备设置许可证制度。
2023 年10 月,美国商务部对 2022 版 EAR 规则进行升级。扩大先进计算、超级计算机的管控;在实体清单中增列 13 个中国实体。
2024年9月,美国商务部发布一项新的出口管制措施,强调要与盟伴在量子计算、先进半导体制造设备、增材制造等关键与新兴技术方面加强协同管制。
2024 年12 月,美国再次强化全国范围芯片出口管制政策,限制高带宽存储器(HBM)出口,增加生产HBM、动态随机存储器(DRAM)和先进封装设备限制;将中国、日本、韩国和新加坡 140 个实体添加到EL 清单。
特朗普2.0时代将更加剧烈
截至2024 年末,美国出口管制主要四类清单 DPL、UVL、EL 和MEU共有实体数4002 个,其中中国实体数量达到 1136 个,占比达到28.4%。
具体来看,DPL清单中共有534 个实体,其中中国实体有 12 个,主要是自然人。MEU 清单中70 个实体全部是中国实体,主要集中在航空航天及相关产业链,涉及航空发动机、军用飞机研发制造等领域。美国意在通过技术封锁遏制中国航空航天工业的快速发展,特别是军用航空技术领域的突破与应用。UVL 清单共有 201 个实体,其中中国实体数量达到110个,占比为 54.7%。被列入 UVL 清单中国实体以高科技企业为主,尤其以技术研发、电子产品制造和供应等环节的企业和高校居多;部分实体在跨境贸易、国际物流和区域分销中扮演重要角色;中国香港作为全球贸易枢纽,其相关实体在UVL 清单中数量较多。EL 清单共有 3197 个实体,是美国出口管制使用最为广泛的制裁手段。中国共有1136个实体被纳入 EL 清单,占 EL 清单实体总数的 29.5%。被列入EL 清单的中国实体主要为高技术研发、半导体制造以及关键技术相关企业、科研单位和个人,其中包括华为、中兴通讯、中芯国际、科大讯飞、大疆科技等企业。
特朗普在 2024 年总统竞选期间提出了扩大对出口管制范围、强化限制力度的政策主张,其中包括提升对华出口限制级别,扩大第三国商品对华出口限制范围;将更多中国军民融合产品生产企业以及如微信抖音等手机应用实体纳入 EL。
特朗普 2.0 时代,中美科技竞争更趋激烈,继续升级对华打压力度,推出更广泛、更具针对性的出口管制措施将成为必然。